Omgevingsrecht

Aan de rand van het dorp Ten Boer ruikt ondernemer Peter Buurma kansen nu de GGD Groningen naarstig op zoek is naar een locatie voor een corona-snelteststraat. Met de GGD-directeur heeft Buurma bedacht dat hij op zijn perceel met de bestemming ‘agrarische doeleinden’ voor ten hoogste 5 jaar een (snelbouw) evenementenhal kan laten bouwen om daar de sneltests uit te voeren; met een McDonaldsachtige drive through. Samen melden ze zich bij het gemeentebestuur. Daar wordt voor iedereen duidelijk dat het bouwplan in strijd is met het geldende bestemmingsplan. De burgemeester ziet het probleem evenwel niet: ‘Dit is vast wel toe te staan met de zogenaamde kruimelgevallenregeling. Het is immers slechts voor 5 jaren. Doe maar snel een aanvraag.’ Nadat de aanvraag is ingediend, belt ambtenaar Foske Boerema met een nare mededeling: ‘Omdat deze bouwplannen moeten worden gezien als de aanleg van een stedelijk ontwikkelingsproject, kan het plan op de door de burgemeester bedachte manier niet door gaan. Het gemeentebestuur kan de vergunning wel verlenen. Het duurt alleen iets langer’.

Leg uit dat Foske gelijk heeft.

In een online bijeenkomst treffen een aantal ambtenaren van verschillende gemeenten elkaar. Stefanie Narsingh, bouwplantoetser bij de gemeente Raalda, en Ramona Ilicic, bestemmingsplanschrijver bij de gemeente Stolperwaard, voeren een verhitte discussie. Ramona beweert dat het omgevingsplan van de toekomstige Omgevingswet (vanaf 2022) eigenlijk gelijk is aan het bestemmingsplan uit de huidige Wet ruimtelijke ordening. Stefanie is het daar absoluut niet mee eens. Er zijn volgens haar in elk geval drie belangrijke verschillen. Stefanie wil ze net gaan opsommen, maar haar internetverbinding valt plotseling weg.

Heeft Stefanie gelijk? Wat zou zij volgens u hebben gezegd?

Martje Zandberg gaat iedere dag een rondje hardlopen met haar hondje “Beka-el”. Zij loopt dan een rondje van 6 km door de wijk verderop. Op enig moment ziet Martje in die wijk verderop dat een deel van het trottoir is versmald omdat de bewoner zijn (enorme) fietsenhok daar heeft gebouwd. Martje en haar hond moeten bijna uitwijken naar de straat. Martje vraagt via het gemeentehuis de bouwtekeningen op. Zij komt erachter dat er gebouwd is in afwijking van de bouwvergunning; het bouwvlak raakte het trottoir niet, maar het bouwwerk staat er boven op. Martje dient een verzoek tot handhaving bij het gemeentebestuur in. Ambtenaar Lara Martinussen heeft nooit bestuursrechtelijke, laat staan omgevingsrechtelijke vakken gevolgd, maar moet toch in mandaat beslissen. Zij vraagt u als briljante student aan de rechtenfaculteit om advies.

Wat zou u haar adviseren op de volgende punten?

Stel dat het gemeentebestuur het verzoek wil afwijzen, is dan sprake van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht?
Onder welke voorwaarden kan het gemeentebestuur de handhaving ook starten met een waarschuwing aan het adres van de bouwer?
Stel dat de handhaving start met een waarschuwing door het gemeentebestuur aan de bouwer, kan die laatste tegen die waarschuwing rechtsmiddelen aanwenden?

Stelling: Stedelijke kavelruil kan worden beschouwd als een ‘all-in-one grondbeleidsinstrument’.

Leg uit of deze stelling juist dan wel onjuist is.

Stelling: Vanuit juridisch perspectief heeft het dynamisch verwijzen in een bestemmingsplan naar wetsinterpreterende beleidsregels enkel voordelen en geen nadelen.

Leg uit of, en zo ja, in hoeverre deze stelling juist dan wel onjuist is.

Anna Collgate is recent gemeenteambtenaar in Zeist geworden. Ze maakt zich zorgen; ze is net vertrouwd geraakt met allerlei normen die zien op de fysieke leefomgeving en die in de gemeente gelden op grond van de Wet ruimtelijke ordening, de Wet milieubeheer en de Gemeentewet, maar nu hoort ze dat ‘de Omgevingswet er aan komt’. Haar collega Geertruida Oral, die veel ervaringsjaren in het omgevingsrecht heeft, stelt haar gerust: ‘Veel van die normen komen gewoon allemaal terug in het gemeentelijke omgevingsplan.’ Ook zegt ze: ‘Wanneer de Omgevingswet in werking treedt, krijgen we eerst een overgangsperiode en pas daarna moeten gemeenten in Nederland beschikken over een omgevingsplan waarin al die regels zijn opgenomen. Gelukkig is er wel de bruidsschat!’ Anna is een beetje gerust gesteld, maar vraagt u toch nog even uit te leggen hoe in de Omgevingswet de overgang van de huidige regels naar een omgevingsplan, is geregeld en wat Geertruida bedoelt met de bruidsschat.

Wat zou u Anna Collgate antwoorden?

Henk Jan Wollige woont op 400 meter van een – dichtbij de woonkern Heikant gelegen – geitenhouderij in de gemeente Oisterwijk (provincie Noord-Brabant). Gelet op zijn ervaringen met de Q-koorts en de slappe opstelling van het college van B&W in zijn gemeente, is hij blij dat de provincie op dat punt nu optreedt. Net op tijd, want de geitenhouderij heeft plannen om uit te breiden. De nieuwste versie van de provinciale verordening (2018) kent de volgende bepaling:

‘Een bestemmingsplan sluit de uitbreiding van bestaande geitenhouderijen gelegen binnen twee kilometer van de rand van een woonkern uit.’

Henk Jan Wollige is er niet gerust op. En wel om twee redenen. Ten eerste vraagt hij zich af of de provincie wel bevoegd is om over deze materie een dergelijke regel te stellen. Ten tweede is hij bang dat het college van B&W van Oisterwijk, indien het wordt geconfronteerd met een aanvraag om een omgevingsvergunning in de zin van art. 2.1 lid 1 sub c Wabo, rechtmatig de mogelijkheid heeft om uitbreiding van de bestaande geitenhouderij planologisch toe te staan. Henk Jan Wollige wendt zich tot u voor advies.

Leg uit of provinciale staten een dergelijke regel in een verordening kunnen opnemen en geef aan of het college van B&W de omgevingsvergunning kan verlenen.

In artikel 2.14 Wabo zijn de beoordelingsregels neergelegd voor de omgevingsvergunning als bedoeld in art. 2.1 lid 1 sub e Wabo (oprichten van een inrichting). Of een aanvraag verleend kan worden, moet worden beoordeeld door te kijken naar onder andere de gevolgen van de inrichting voor het milieu, het voor het bevoegd gezag geldende milieubeleidsplan en toepassing van de best beschikbare technieken in de inrichting.

Leg uit op welke wijze en met welke gevolgen het bevoegd gezag deze aspecten hanteert bij de beoordeling van een aanvraag.

In mei 2019 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) niet langer gebruikt mag worden voor de vergunningverlening. Vanwege de stikstofcrisis is het nu in Nederland voor het bevoegd gezag niet of nauwelijks mogelijk om een vergunning te verlenen als bedoeld in art. 2.7 Wet natuurbescherming. Er wordt nog steeds druk nagedacht over mogelijke oplossingen. Een idee is om boeren vrijwillig uit te kopen waardoor er voor andere boeren ruimte vrij komt (salderen). Volgens een juridisch deskundige zet dit geen zoden aan de dijk: “Want als er bijvoorbeeld in Limburg een Natura 2000-gebied is met stikstofschade, dan vindt de rechter het niet voldoende als er twee boeren in Friesland worden uitgekocht.”

Leg aan de hand van de relevante wetsartikelen uit wat de deskundige precies bedoeld met zijn opmerking (4 punten).

In Nederland zijn verschillende Natura 2000 gebieden aangewezen. Voor elk gebied zijn instandhoudingsdoelstellingen geformuleerd (art. 2.1 lid 4 Wet natuurbescherming) (1). Op grond van art. 2.7 lid 2 Wet natuurbescherming is het verboden om zonder vergunning van GS een project te realiseren dat gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen (1). Als een boer in Limburg wil uitbreiden, kan dat significante gevolgen hebben voor een nabijgelegen Natura-2000 gebied is een passende beoordeling vereist. Er moet dan worden beoordeeld wat de effecten van die uitbreiding zijn op de instandhoudingsdoelstellingen van het nabijgelegen Natura-2000 gebied (2.8 Wet natuurbescherming (1)). Mitigerende maatregelen mogen worden meegenomen: maatregelen die onderdeel uitmaken van het project en tot resultaat hebben dat negatieve gevolgen van een project worden voorkomen of verzacht. Dat er in Friesland twee boeren stoppen, kan niet worden meegenomen als mitigerende maatregel bij de passende beoordeling voor een vergunningaanvraag in Limburg (1).

Stel dat de Ruimtelijke Verordening Flevoland de volgende bepaling kent: ‘Een bestemmingsplan dat betrekking heeft op het buitengebied bevat geen bestemmingen die voorzien in nieuwe stedelijke ontwikkeling.’

Leg uit op grond van welke bevoegdheid Provinciale Staten van Flevoland deze bepaling kunnen invoeren en geef aan welke mogelijkheden Gedeputeerde Staten hebben om in te grijpen indien op gemeentelijk niveau wordt gehandeld in strijd met deze bepaling. (3 punten)

Deze algemene regel, die gericht is tot de bestemmingsplanwetgever (gemeenteraad), moet zijn gebaseerd op art. 4.1 lid 1 Wro. PS kunnen o.g.v. die bepaling, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bij provinciale verordening regels stellen omtrent de inhoud van bestemmingsplannen. Mocht een gemeenteraad vervolgens een bestemmingsplan opstellen dat in strijd is met de verordening, dan kunnen GS ingrijpen in die ontwikkeling door een zogenoemde reactieve aanwijzing te geven o.g.v. art. 3.8 lid 4 en 6 Wro juncto art. 4.2 Wro. Daarvoor is in casu ten minste vereist dat GS een zienswijze hebben ingediend en die niet is gevolgd.

In het buitengebied van Lelystad, heeft Laurent Lutje begin 2017 een groot stuk grond gekocht. Daarop rust de bestemming ‘agrarische doeleinden’. Hij voorzag dat in het natuurgebied Oostvaardersplassen een groot aantal (edel)herten zou worden afgeschoten en dat daaraan geld te verdienen zou zijn. Nu er daadwerkelijk dieren worden afgeschoten, geeft Laurent in een gesprek op het gemeentehuis aan dat hij goede connecties heeft in de jagerswereld en een bedrijf wil starten in de (korte) opslag van vlees. Op zijn grond nabij Lelystad wil hij een tijdelijke loods plaatsen (max 8 jaar); wel dienen daarvoor enkel bomen te sneuvelen. Na ietwat afkeurende blikken van ambtenaar Karel Kroos, legt Laurent uit dat het allemaal goed komt en dat hij zich alleen maar afvraagt of hij een omgevingsvergunning nodig heeft voor het opstarten van zijn bedrijf. Kroos reageert na enig zoekwerk: ‘Dat gaat zo maar niet. Je hebt in elk geval een omgevingsvergunning op grond van art. 2.1 lid 1 sub a, sub c, sub e en art. 2.2 lid 1 sub g Wabo nodig. Bovendien achten de bestuursorganen van de gemeente het plaatsen van zo’n vierkante loods in het buitengebied doorgaans een vorm van horizonvervuiling en onwenselijke verdozing van het landschap; daar zou toch zeker een groenstrook omheen moeten worden geplaatst.’ Laurent Lutje is een beetje teleurgesteld en vraagt zich af wat u ervan denkt.

a. Is voor de activiteiten die Laurent Lutje wil verrichten een omgevingsvergunning vereist op grond van artikel 2.1 lid sub e Wabo? Leg uit. (3 punten)

Of sprake is van een inrichting in de zin van de Wabo (vergunningplichtige inrichting in de zin van art. 2.1 lid 1 sub e Wabo) wordt geregeld in art. 1.1 lid 3 Wabo, dat verwijst naar de definitie in art. 1.1 lid 1 (‘inrichting’; bedrijfsmatig, binnen een zekere begrenzing, pleegt), waaraan wel is voldaan bij het opslaan van vlees in een loods, en lid 3 (aangewezen in AMvB) van de Wet milieubeheer. In art. 2.1 lid 1 Bor wordt verwezen naar Bijlage I, onderdeel B en onderdeel C van het Bor; in categorie 9.1 onder a van onderdeel C wordt het opslaan van vlees aangewezen als inrichting. Is die inrichting ook vergunningplichtig? Vereist is dat de inrichting op grond van art. 1.1 lid 3 Wabo is aangewezen als vergunningplichtige inrichting: zie art. 2.1 lid 2 Bor en dus wederom categorie 8. In categorie 9.4 van onderdeel C, waarin vergunningplichtige inrichtingen worden opgesomd, komt het opslaan van vlees niet voor. Er lijkt hier dus – in beginsel – geen sprake vergunningplichtige inrichting.

b. Leg uit op welke wijze(n) een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van het bedrijf van Laurent Lutje mogelijk is. (3 punten)

Omgevingsvergunning o.g.v. art. 2.12 lid 1 sub a onder 2 Wabo (AMvB). Art. 2.7 Bor verwijst naar art. 4 van Bijlage II Bor, waarin onder punt 11 de mogelijkheid wordt geboden om tijdelijk afwijking van bestemmingsplan toe te staan. Daarnaast is het ook mogelijk om o.g.v. art. 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo een omgevingsvergunning te verlenen en daaraan een termijn te verbinden o.g.v. art. 2.23 Wabo.

c. Leg uit of en zo ja, op welke wijze de gemeenteraad of het college van B&W Laurent kan verplichten een groenstrook te realiseren rondom zijn te bouwen loods. (3 punten)

Een bestemmingsplan (gemeenteraad) of een omgevingsvergunning voor het afwijken daarvan (college van B&W) kan geen directe verplichting bevatten om een groenstrook aan te leggen en/of in stand te houden; ruimtelijke ordening is immers toelatingsplanologie. Wel kan een voorwaardelijke verplichting worden opgenomen in het bestemmingsplan. Deze houdt in dat een voorschrift kan worden opgenomen, dat verplicht tot het (garanderen van het) nemen van bepaalde maatregelen, alvorens de in het plan gelegde en door de belanghebbende gewenste bestemming kan worden gerealiseerd. Dit kan ook als voorschrift in de omgevingsvergunning.

Volgens het Vuurwerkbesluit dient de afstand tussen de opslag van professioneel vuurwerk en een woning ten minste 800 meter te bedragen.

Leg uit op welke wijze deze norm doorwerkt bij a) de vaststelling van een bestemmingsplan en b) bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning in de zin van art. 2.1 lid 1 sub e Wabo. (3 punten)

Voor het bestemmingsplan geldt dat die op grond van art. 3.1 Wro gericht is op een goede ruimtelijke ordening en dat daarin derhalve normen kunnen worden opgenomen die ruimtelijk relevant zijn. De norm is het vuurwerkbesluit kan worden gezien als een milieukwaliteitseis (H5 Wm), een grens-/richtwaarde. Deze norm is zeker ruimtelijk relevant en zal dus ook tot uitdrukking moeten komen in het bestemmingsplan (grenswaarde: in acht nemen / richtwaarde: rekening houden met). Voor de omgevingsvergunning milieu geldt dat het toetsingskader is opgenomen in art. 2.14 Wabo en daarin komt in lid 1 sub b (onder 3: rekening houden met richtwaarden) en lid 1 sub c (onder 2: grenswaarden in acht nemen).

In het bestemmingsplan onder de Wet ruimtelijke ordening is sprake van toelatingsplanologie. In het omgevingsplan onder de Omgevingswet zal – zo is beoogd – sprake zijn van uitnodigingsplanologie.

Geef in uw eigen woorden aan wat het verschil tussen beide uitgangspunten is. (3 punten)

Het bestemmingsplan gaat uit van toelatingsplanologie, waardoor er enkel verboden en geen geboden in worden opgenomen. Dit is de vorm van planologie waarbij een overheidsinstantie een ruimtelijk plan maakt dat de meest gewenste ontwikkeling van het in het plan begrepen gebied weergeeft of een plan met de bestemmingen die met het oog op een goede ruimtelijke ordening aan de in het plan begrepen gronden worden toegekend. Kritiek op deze vorm van planologie is dat het een te statisch karakter heeft en dat de mate van detaillering met de strikte omgang met regels als een zwakte wordt gezien. Bij uitnodigingsplanologie bepalen overheden op hoofdlijnen en de randvoorwaarden welke ruimtelijk ontwikkelingen mogelijk zijn met het oog op langetermijnprognoses en te beschermen waarden. Binnen deze kaders of hoofdlijnen stellen overheden zich uitnodigend en faciliterend op tegenover initiatiefnemers. Uitnodigingsplanologie is onderscheidend van toelatingsplanologie omdat uitnodigingsplanologie een actievere rol van de gemeente vraagt, waarbij ze ook actief potentiële initiatiefnemers opzoekt en aanspoort, oftewel actief uitnodigt en daarbij meer een netwerkrol vervult. In het toekomstige omgevingsplan wordt het uitgangspunt van toelatingsplanologie losgelaten en er is – mede omdat het standaard overgangsrecht wordt losgelaten – door de regering gesteld dat mogelijk is dat geboden worden opgenomen in het omgevingsplan.

Leg aan de hand van de wet- en regelgeving en een voorbeeld uit wanneer de regulering in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer dwingt tot een zogenoemde ‘plan-mer’ en wanneer tot een zogenoemde ‘project-mer’. (3 punten)

Milieueffectrapportage is o.a. verplicht bij een plan (vgl. kolom 3 in onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r.) als het plan kaders stelt voor activiteiten in het plangebied waarvoor volgens H7 Wm (art. 7.2 Wm) een project-m.e.r. of een m.e.r.-beoordeling verplicht is. Milieueffectrapportage is verplicht bij een project als de activiteit staat in kolom 1 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r., de omvang van de activiteit de drempelwaarde overschrijdt (kolom 2) en er een besluit als genoemd in kolom 4 van de C-lijst nodig is. Een voorbeeld o.g.v. C 1.3. Activiteit: de aanleg, wijziging of uitbreiding van een weg bestaande uit vier of meer rijstroken. Drempel: tracélengte van 10 km of meer. Plan-mer: indien een structuurvisie in de zin van art 2.1 Wro het kader vormt voor deze activiteit. Project-mer: indien het bestemmingsplan in de zin van art. 3.1 Wro die activiteit op een specifieke locatie mogelijk maakt.

Boer Bernard de Zeeuw uit Zierikzee heeft op zijn land een enorme stapel afval liggen en dat is in strijd met de omgevingsrechtelijke normering. Na een verzoek van buurvrouw Rian Schoon twijfelt het college van B&W van de gemeente Zierikzee zeer of een handhavingstraject moet worden opgestart. Ambtenaar Arie wijst op de beginselplicht tot handhaving en tevens het recent opgestelde beleid; dat houdt in dat de overtreder eerst schriftelijk gewaarschuwd moet worden. Dat gebeurt op 30 januari 2020. Bernard is boos en wenst zich bij de bestuursrechter te verzetten tegen de waarschuwing. Na een goed gesprek tussen Bernard en de wethouder op het gemeentehuis, stuurt het college echter op 4 februari een brief waarin aan Bernard wordt gemeld dat de overtreding zal worden gedoogd. Nu is ook Rian boos en wenst bij de bestuursrechter op te komen tegen de gedoogbeslissing.

Leg uit of boer Bernard tegen de waarschuwing en buurvrouw Rian tegen de gedoogbeslissing kunnen procederen. (3 punten)

Sinds 24 april 2019 is de gedoogbeslissing geen besluit (ECLI:NL:RVS:2019:1356) en de waarschuwing sinds 2 mei 2018 evenmin, tenzij die op een wettelijk voorschrift is gebaseerd en als voorwaarde geldt om na een volgende overtreding een sanctie op te leggen (ECLI:NL:RVS:2018:1449).

Over een omgevingsvergunning milieu overweegt de Afdeling bestuursrechtspraak als volgt: ‘Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling ligt het op de weg van degene die zich beroept op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid, waaronder vrees voor endotoxinen, om aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk te maken dat de door verweerder gehanteerde toetsingskaders niet toereikend zijn.’

Leg uit wat in het omgevingsrecht moet worden verstaan onder het voorzorgsbeginsel en ga daarbij in op de invloed die dat beginsel op deze overweging van de Afdeling zou kunnen hebben. (3 punten)

Het voorzorgsbeginsel bepaalt dat de afwezigheid van zekerheid over het intreden van milieuschade/gevolgen, gelet op de wetenschappelijke en technische kennis op een bepaald moment, niet kan rechtvaardigen dat een staat effectieve en proportionele maatregelen nalaat die zijn gericht op het voorkomen van ernstige en onomkeerbare milieuschade. Anderzijds brengt het voorzorgsbeginsel niet met zich dat de enkele vrees voor risico’s tot maatregelen moet leiden. Er moeten redelijke gronden zijn om gevaar voor de volksgezondheid aan te nemen en bovendien moet de gevreesde schade significant zijn. De Afdeling oordeelt dat het vanwege (het voorzorgsbeginsel in relatie tot) de mogelijke volksgezondheidsrisico’s van endotoxinen, in eerste instantie aan degene die zich beroept op die mogelijke gevolgen, om duidelijk te maken dat het beoordelingskader dat het bestuursorgaan heeft gebruikt niet volstaat. Op grond van het voorzorgsbeginsel zou een andere uitkomst ook kunnen, maar die is praktisch moeilijker te implementeren.

AutoSport Groningen organiseert jaarlijks vier autoraces in een weiland vlakbij Winsum. De eerste race van 2019 vond plaats op Hemelvaartsdag. Op het crossterrein waren 2.000 bezoekers en 165 racers uit het hele land aanwezig. Het verlenen van de toestemming voor dit evenement verliep dit jaar echter niet zo soepel. De reden daarvan was enerzijds dat er in 2018 klachten waren over het geluid en anderzijds dat de autocross plaatsvindt in het broedgebied van de Kievit, een beschermde soort op grond van de Vogelrichtlijn.

‘Al ruim op tijd hebben wij de gevraagde informatie aangeleverd en de juiste vergunning aangevraagd’, zegt een bestuurslid van Autosport Groningen. Nu blijkt dat er een uitgebreider onderzoek nodig is, waar de vereniging ’te laat’ over is geïnformeerd. ‘Al in september hebben wij een vergunningsaanvraag gedaan voor het evenement op grond van de APV en pas in februari hoorden wij van de gemeente Het Hoge Land dat er aanvullend ecologisch onderzoek nodig is.’

Begin maart dreigde het bestuur van AutoSport Groningen de stekker uit het evenement te trekken. Maar na een demonstratie van fanatieke liefhebbers bij het gemeentehuis blijkt er toch een oplossing gevonden te zijn met zowel de gemeente Het Hoge Land als de provincie Groningen. Het ecologisch onderzoek vindt uiteindelijk tijdig plaats.

Was de burgemeester van de gemeente Het Hoge Land na ontvangst van de aanvraag voor een evenementenvergunning in september 2018 verplicht om AutoSport te informeren over de mogelijke eisen die gelden op grond van de Wet natuurbescherming? (3 punten)

GS van de provincie Groningen is het bevoegd gezag met betrekking tot de verlening van een ontheffing van een verbod op grond van art. 3.3 Wet natuurbescherming. De evenementenvergunning is aangevraagd bij de burgemeester op grond van de APV. Het betreft geen omgevingsvergunning op grond van de Wabo. Van een verplichting tot aanhaken op grond van art. 2.1 lid 1 onder i juncto art. 2.2aa Bor is dus geen sprake. Wel volgt uit artikel 3:20 lid 1 Awb dat het bestuursorgaan bevordert dat een aanvrager in kennis wordt gesteld van andere op aanvraag te nemen besluiten waarvan het bestuursorgaan redelijkerwijs kan aannemen dat deze nodig zijn voor de door de aanvrager te verrichten activiteit. Er is sprake van een inspanningsverplichting en de initiatiefnemer blijft verantwoordelijk voor het hebben van alle vereiste toestemmingen voor zijn project.

Leg aan de hand van de relevante wetsbepalingen uit waarom ecologisch onderzoek nodig is en betrek in uw antwoord de rol van mitigerende en compenserende maatregelen. (3 punten)

In par. 3.1 Wet natuurbescherming is een beschermingsregime opgenomen voor beschermde soorten op grond van de Vogelrichtlijn. Artikel 3.1 Wet natuurbescherming bevat een verbodsbepaling onder meer voor het opzettelijk verstoren of beschadigen van de nesten van vogels. Het ecologisch onderzoek is noodzakelijk om te beoordelen of in dit geval een ontheffing nodig is van GS van de provincie Groningen op grond van art. 3.3 Wet natuurbescherming. Mitigerende maatregelen, dat zijn beschermende maatregelen om schadelijke effecten door de activiteit te voorkomen dan wel te beperken, mogen meegenomen worden bij het beoordelen van de vraag of een ontheffing is vereist. Indien met mitigerende maatregelen kan worden voorkomen dat het verbod wordt overtreden, is geen ontheffing vereist. Indien al relevant voor de verlening van de ontheffing, dan kunnen compenserende maatregelen er niet voor zorgen dat geen ontheffing vereist is.

Stel: aan de rand van de bebouwde omgeving van Winsum staat een magnifieke woonboerderij waarin het samengestelde gezin van de heer Mat Ras en mevrouw Liesbeth van Huit-Schimmel met 6 kinderen woont. Mat en Liesbeth willen dolgraag een soort speeltuin realiseren in de enorme tuin die bij de woonboerderij hoort. Zij denken aan een robuuste houten (nest)schommel, een wipkip, een groot speeltoestel (met rekstok!) en een (ingegraven) trampoline. Achter in de tuin is wel plek en volgens Mat en Liesbeth zal niemand er last van hebben, want de speeltuintoestellen zijn – behalve de schommel van 2,75 meter – alle nog geen 1,5 meter hoog en leveren geen hinder op voor anderen. Op het gemeentehuis doet ambtenaar Kamminga aan voorlichting: ‘Het bestemmingsplan staat op dat deel van uw perceel in het geheel geen bouwwerken toe, maar u heeft geluk want voor elk van de speeltoestellen is geen vergunning vereist op grond van de Wabo.’

Heeft de heer Kamminga gelijk? Leg uit (3 punten)

Voor het bouwen van bouwwerken en het afwijken van het bestemmingsplan is in beginsel een omgevingsvergunning vereist (art. 2.1 lid 1 sub a en c Wabo). Of sprake is van een bouwwerk wordt bepaald door de in de jurisprudentie gehanteerde definitie van een bouwwerk (afkomstig uit de modelbouwverordening van de VNG): elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren. Aangenomen kan worden dat de speeltoestellen bouwwerken zijn. Art. 2.1 lid 3 Wabo bepaalt dat bij AMvB categorieën van gevallen kunnen worden aangewezen waarvoor geen vergunning is vereist. In casu is art. 2.3 lid 1 (geen vergunningplicht sub a) en lid 2 (geen vergunningplicht sub a en c) Bor relevant. Uit art. 2 in Bijlage II bij het Bor blijkt onder 11 dat voor deze speeltoestellen geen vergunning sub a en sub c nodig is mits het speeltoestel niet hoger is van 2,5m. De schommel is dus als enige niet vergunningvrij voor de activiteiten sub a en sub c. Voor de schommel blijkt in casu dus een omgevingsvergunning in de zin van art. 2.1 lid 1 sub a en sub c Wabo vereist.

In de omgeving van Winsum, in het buitengebied van de gemeente Het Hogeland, heeft Henk Harms begin 2017 een groot stuk grond gekocht op 300 meter van de bebouwde kom van het dorp Winsum. In een goed gesprek op het gemeentehuis geeft Henk aan dat hij in de ‘intensieve aquacultuur van vis’ zit. Na vragende blikken van lokale ambtenaar Hans Kamminga, legt Henk Harms uit dat hij vis wil gaan kweken voor consumptie. Hij wil daarvoor op zijn aangekochte perceel een grote loods bouwen waar nu nog een aantal bomen staan. Met die ontwikkeling had Kamminga geen rekening gehouden. Hij ziet wel enkele beren op de weg: ‘Als ik zo snel de bestaande regelgeving bezie, ga ik ervan uit dat u een omgevingsvergunning op grond van art. 2.1 lid 1 sub a, sub c, sub e en art. 2.2 lid 1 sub g Wabo nodig heeft. En dan heb ik het nog niet over de waarschijnlijk vereiste milieueffectrapportage.’ Harms schrikt zich een hoedje van zoveel vereisten en wendt zich tot u voor advies. Hij heeft enkele vragen.

Is voor de activiteit die Harms wil verrichten een omgevingsvergunning vereist op grond van artikel 2.1 lid sub e Wabo? Leg uit. (3 punten)

Of sprake is van een inrichting in de zin van de Wabo (vergunningplichtige inrichting) in de zin van art. 2.1 lid 1 sub e Wabo wordt geregeld in art. 1.1 lid 3 Wabo, dat verwijst naar de definitie in art. 1.1 lid 1 (‘inrichting’; bedrijfsmatig, binnen een zekere begrenzing, pleegt), waaraan wel is voldaan bij het kweken van vis voor consumptie in een grote loods, en lid 3 (aangewezen in AMvB) van de Wet milieubeheer. In art. 2.1 lid 1 Bor wordt verwezen naar Bijlage I, onderdeel B en onderdeel C van het Bor; in categorie 8.1 onder a van onderdeel C wordt het kweken van dieren aangewezen als inrichting. Is die inrichting ook vergunningplichtig? Vereist is dat de inrichting op grond van art. 1.1 lid 3 Wabo is aangewezen als vergunningplichtige inrichting: zie art. 2.1 lid 2 Bor en dus wederom categorie 8. Uit categorie 8.3 onder c van onderdeel C blijkt dat een inrichting voor het kweken van consumptievis vergunningplichtig is o.g.v. art. 2.1 lid 1 sub e Wabo.

Is voor de activiteit die Harms wil verrichten het opstellen van een milieueffectrapport vereist? Leg uit. (3 punten)

Geldt een mer(-beoordelings)plicht voor deze activiteit? Op grond van art. 7.2 Wm moet worden gekeken in het Besluit m.e.r. (zie daar art. 2 lid 1) of een (beoordeeld moet worden of een) MER moet worden opgesteld. In casu moet worden gekeken in Bijlage onderdeel D 28.2 van het Besluit m.e.r. (Intensieve aquacultuur van vis). Er geldt op grond van art. 2 lid 5 Besluit m.e.r. in elk geval dat mer-beoordeling moet worden gemaakt waarbij de art. 7.16 tot en met 7.20a Wm gebruikt moeten worden; het maakt daarvoor niet uit of het een activiteit onder of boven de indicatieve (!) D-drempel waarde zit (mer-beoordelingsbesluit of vormvrije mer-beoordeling). Uit de casus wordt niet duidelijk of de drempel in Kolom 2 wordt gehaald (1.000 ton vis per jaar). Voor de hand ligt wel dat de omgevingsvergunningen o.g.v. art. 2.1 lid 1 sub c en e Wabo moeten worden voorbereid met afd. 3.4 Awb en dat derhalve op grond van Kolom 4 voor die besluiten zal gelden dat het bevoegd gezag moet beoordelen of een MER moet worden opgesteld.

(Vervolg)

Op een later moment besluit Harms dat het handig zou zijn om zijn loods van stroom te voorzien door het plaatsen van een windmolen (met een as-hoogte van 25 meter) op zijn terrein. Het bestemmingsplan staat dat niet toe. Tot zijn schrik vindt Harms in de Provinciale Omgevingsverordening van de provincie Groningen, waarin de gemeente Het Hogeland is gelegen, de volgende regel: ‘Een bestemmingsplan voorziet niet in de plaatsing van nieuwe windturbines met een ashoogte van 15 meter of meer.’ Ook wordt hem duidelijk dat onder bestemmingsplan tevens wordt verstaan een omgevingsvergunning in de zin van artikel 2.12 lid 1 onder a sub 3 Wabo. Stel dat het college van B&W van de gemeente Het Hogeland een dergelijke omgevingsvergunning aan Harms verleent ten behoeve van de gewenste windmolen.

Op welke manieren en onder welke voorwaarden kan het college van Gedeputeerde Staten ervoor zorgen dat deze vergunning niet in stand blijft? (3 punten)

GS kan o.g.v. art. 3.13 lid 2 Wabo een zogenoemde reactieve aanwijzing geven die inhoudt dat een bepaald onderdeel van de aangevraagde beschikking daarvan geen deel blijft uitmaken. Voorwaarde is dat GS een zienswijze hebben ingediend die niet door het college van B&W is overgenomen. Bovendien moeten GS motiveren waarom de beleidsdoelstelling niet met andere instrumenten te bereiken was. Belangrijke voorwaarde is bovendien dat provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken (art. 4.2 Wro). Dat dat aan de orde is, blijkt uit de verordening, waarmee de beschikking immers in strijd is. Daarnaast kunnen GS (nadat een zienswijze is ingediend; art. 6:13 Awb) beroep instellen tegen de omgevingsvergunning en in beroep verkondigen dat sprake is van strijd met hoger recht (de verordening).

(Vervolg)

Stel dat Harms inderdaad alle in vraag 4 genoemde omgevingsvergunning(onderdelen) nodig heeft en graag voor zo veel mogelijk activiteiten een apart besluit van het college van B&W wil aanvragen.

In hoeverre kan hij dat bewerkstelligen binnen de u bekende wettelijke bepalingen? (3 punten)

Voor de activiteit ‘vellen van een houtopstand’ (art. 2.2 lid 1 onder g Wabo) geldt dat een aparte (deel)vergunning kan worden aangevraagd en verleend; daaraan staat art. 2.7 Wabo niet in de weg. Datzelfde geldt op grond van de tweede volzin van art. 2.7 lid 1 Wabo voor ‘gebruik van het gronden in strijd met het bestemmingsplan’ (2.1 lid 1 sub c). Voor de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’ (sub a) en ‘oprichten van een inrichting’ (sub e) zal artikel 2.7 Wabo er aan in de weg staan om deelvergunningen aan te vragen voor die activiteiten. Zodra er gebouwd wordt, kunnen we aannemen dat er een inrichting wordt opgericht en in strijd met het bestemmingsplan wordt gehandeld (2 activiteiten onlosmakelijk verbonden en fysiek niet te scheiden). Art. 2.5 Wabo maakt het in die situatie wel mogelijk om die activiteiten gefaseerd aan te vragen. In dat geval bestaat de omgevingsvergunning uit maximaal twee fase-beschikkingen, waarbij geldt dat de aanvrager mag kiezen wat er in fase één wordt beoordeeld en vervolgens de rest in fase twee wordt behandeld. De activiteiten mogen pas verricht worden als beide fasebeschikkingen in werking zijn getreden. Er zijn dus twee (fase)beschikkingen mogelijk voor die activiteiten (samen 1 deelvergunning) en twee (kappen en strijd met bestemmingsplan) deelvergunningen.

De gemeente Het Hogeland heeft het thema duurzaamheid volledig omarmd en ook gemeenteraadsleden wensen daaraan op allerlei momenten uitdrukking te geven. Bij de behandeling van het bestemmingsplan voor een deel van het buitengebied stelt de heer Boterbloem ter vergadering voor om de volgende regel toe te voegen aan het bestemmingsplan: ‘Elke woning dient te beschikken over ten minste vier zonnepanelen.’ Mevrouw Berk heeft een aantal colleges omgevingsrecht gevolgd en reageert als volgt: ‘In het bestemmingsplan hoort een dergelijke regel niet thuis, maar in een omgevingsplan op grond van de Omgevingswet (vanaf 2021) zou dat wellicht wel kunnen’.

Geef aan waarom mevrouw Berk al dan niet gelijk heeft. (4 punten)

Het bestemmingsplan gaat uit van toelatingsplanologie, waardoor er geen geboden in het bestemmingsplan worden opgenomen. De regel in casu betreft een gebod en dat is in strijd met toelatingsplanologie. De regel is zeer waarschijnlijk ook niet ‘ruimtelijke relevant’, hetgeen wel is vereist in een bestemmingsplan (art. 3.1 Wro). De regel is ingegeven door de wens te verduurzamen, maar zonder daaraan ruimtelijk relevante overwegingen ten grondslag te leggen. In het toekomstige omgevingsplan wordt het uitgangspunt van toelatingsplanologie losgelaten en er is – mede omdat het standaard overgangsrecht wordt losgelaten – door de regering gesteld dat mogelijk is dat geboden worden opgenomen in het omgevingsplan. Daarnaast is het omgevingsplan niet enkel op ruimtelijke belangen gericht, maar kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de belangen van de fysieke leefomgeving. Het tegengaan van klimaatverandering en het verduurzamen van de woningvoorraad kan daar deel van uitmaken. Het lijkt dus een mogelijkheid om een dergelijk gebod op te nemen in het omgevingsplan, hoewel het eigendomsrecht en het evenredigheidsbeginsel daaraan beperkingen zullen stellen.

De tennisvereniging ‘Game-set-match’ krijgt steeds meer leden en wil graag uitbreiden (van 2 naar 4 banen). Het bestuur heeft al een nieuwe locatie op het oog, nabij een nieuwbouwwijk. De vraag is of het bestemmingsplan een tennisvereniging daar wel toe laat. Marlinda Gijzen, al jarenlang bestuurslid met belangstelling voor ‘het recht’, wil het wel even uitzoeken. Maar na bestudering van de locatie op ruimtelijkeplannen.nl komt ze er niet uit. Op de betrokken gronden rusten de bestemmingen “Maatschappelijk” en “Verkeer – Parkeerterrein”. Even verder ziet ze in art. 12, lid 12.3 van de planregels staan:

“Burgemeester en wethouders kunnen het plan wijzigen in die zin dat de bestemmingen ‘Maatschappelijk’, ‘Groen’ en ‘Verkeer – Parkeerterrein’ worden gewijzigd in ‘Sport’, inclusief het leggen van bouwvlakken, mits (…)

a)  Om wat voor soort regel gaat het hier en wat is het nut van het opnemen van een dergelijke regel in het bestemmingsplan? (3 punten)

Wijzigingsbevoegdheid in de zin van artikel 3.6 lid 1 onder a Wro (1,5 pnt). Dat biedt flexibiliteit. B&W hebben de bevoegdheid (niet de verplichting) om het plan te wijzigen (geen structurele wijzigingen), zonder dat het hele plan wordt herzien (1,5 pnt).

b)  Leg uit of bij de beslissing tot het opnemen van art. 12, lid 12.3 van de planregels in het bestemmingsplan mogelijke milieugevolgen (zoals geluid- en lichthinder) een rol spelen. (3 punten)

Bestemmingsplanwetgever moet een zelfstandige afweging maken of de milieugevolgen gelet op een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar zijn. Milieubelang moet worden meegenomen voor zover het een ruimtelijke dimensie heeft (dus bijv effect op de woon en leefomgeving (geluidnormen met het oog op de bestemming woondoeleinden) (1,5 pnt). Wanneer een wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan wordt opgenomen, moet dan ook al onderzocht worden of de milieugevolgen van toepassing van de wijzigingsbevoegdheid aanvaardbaar zijn gelet op een goede ruimtelijke ordening. Het kan zijn dat het met het oog op een goede ruimtelijke noodzakelijk is om milieunormen in het bestemmingsplan op te nemen (1,5 pnt).

c)  Stel, het college van B&W maken gebruik van de in art. 12, lid 12.3 van de planregels opgenomen bevoegdheid.

Wanneer treedt de uitoefening van die bevoegdheid in werking? (2 punten)

Het wijzigingsplan treedt op grond van art. 3.9a lid 4 Wro in werking de dag na afloop van de beroepstermijn (zie art. 6:8 lid 4 Awb juncto art. 3:44 Awb).

d)  De tennisvereniging denkt nu snel de kunstgrastennisbanen te realiseren. Deze bestaan uit drainage, een laag lava, een zandlaag en een daarop geplaatste (kunst)grasmat, met daaromheen een hekwerk (op de perceelsgrens) van 3 meter hoog.

Leg uit of voor het aanleggen van de kunstgrasbaan en/of het hekwerk een omgevingsvergunning vereist is. (3 punten)

Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder a, van de Woningwet wordt onder bouwen verstaan: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk. Het begrip bouwwerk is in die wet niet nader gedefinieerd. Voor de uitleg van dit begrip kan aansluiting worden gezocht bij de in de modelbouwverordening 1992 gegeven definitie van bouwwerk. Deze luidt: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren. De kunstgrasbaan lijkt niet een dergelijk bouwwerk. Het hekwerk is dat wel (wellicht vergunningvrij o.g.v. art. 2.1 lid 2 Wabo juncto art. 2 en/of 3 van Bijlage II van het Bor. De tennisbaan an sich is geen inrichting in de zin van art. 2.1 lid 1 sub e Wabo.

De Werkgroep Vaatplanten Nederland krijgt lucht van de plannen en waarschuwt het verenigingsbestuur dat de kunstgrastennisbanen niet zomaar kunnen worden aangelegd omdat het op de locatie wemelt van de ‘Brave hendrik’ (een ernstig bedreigde vaatplant). Marlinda Gijzen werpt een blik op de Wet natuurbescherming, komt er weer niet uit, en vraagt uw hulp.

e)  Leg uit, aan de hand van de relevante bepalingen uit de Wet natuurbescherming, of de tennisvereniging een ontheffing nodig heeft, en zo ja, of de voorwaarden ruimte bieden voor het verlenen van een ontheffing. (3 punten)

De tennisvereniging heeft een ontheffing nodig. De Brave hendrik staat op de bijlage, Onderdeel B. Het is een plantensoort die op grond van nationaal beleid wordt beschermd. Art. 3.10 lid 3 Wnb bevat het verbod om deze plantensoort opzettelijk te vernielen etc. Uit 3.10 lid 2 Wnb volgt dat art. 3.8 van overeenkomstige toepassing is. Art. 3.8 geeft GS de bevoegdheid om ontheffing te verlenen als aan voorwaarden is voldaan. De voorwaarden bieden ruimte voor het verlenen van ontheffing. In dit geval is van belang dat art. 3.10 lid 2 in aanvulling op 3.8 bepaalt dat de noodzaak voor ontheffing ook verband kan houden met ‘de ruimtelijke inrichting of ontwikkeling van gebieden of van kleinschalige bouwactiviteiten, met inbegrip van het daaropvolgende gebruik van het gebied of het gebouwde;

f)  De bouw van een nieuw clubgebouw wordt door het college van B&W vergund aan de tennisvereniging. De onherroepelijke bestemmingsplanregels bevat de eis dat elk nieuw op te richten gebouw energieneutraal moet zijn, waardoor de tennisvereniging genoodzaakt zou zijn een groot aantal zonnepanelen aan te schaffen voor bovenop het platte dak van het clubgebouw. Marlinda Gijzen stelt dat deze investering wel wat ver gaat en zeer waarschijnlijk ten koste gaat van het realiseren van gescheiden toiletten en de aanschaf van een ‘echt goed’ koffiezetapparaat. Marlinda is dus tegen en komt er niet uit.

Wat kunt u adviseren? (3 punten)

Tegen het bestemmingsplan kan niet meer een procedure worden opgestart. Wel kan de tennisvereniging procederen tegen de bouwvergunning die (via het bestemmingsplan) dwingt tot het bouwen van een energieneutraal gebouw. In de procedure tegen de bouwvergunning kan de bestuursrechter verleid worden tot een exceptieve toetsing door in die procedure te stellen dat het bestemmingsplan onverbindend is. Reden die aangevoerd zou moeten/kunnen worden is dat het bestemmingsplan enkel regels mag kennen die ruimtelijke relevant zijn en de eis dat gebouwen energieneutraal moeten zijn voldoet daar niet aan. Strijd met artikel 3.1 Wro.

g)  De door het college van B&W verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van het clubgebouw kent een voorschrift dat inhoudt dat de tennisvereniging – naast de leges – een bedrag aan de gemeente dient over te maken van 12.000 euro.

Leg uit waarom en onder welke voorwaarden een dergelijk voorschrift aan deze bouwvergunning kan worden verbonden? (3 punten)

Doelstelling van afd 6.4 Wro over grondexploitatie is om in de situatie van particuliere grondexploitatie de overheid een stelsel te bieden om te kunnen komen tot kostenverhaal. Hoofdregel is dat de overheid ernaar streeft dat er anterieure overeenkomsten worden gesloten, maar als dat niet lukt, dient een exploitatieplan te worden opgesteld voor specifieke categorieën plannen (art. 6.12 lid 1 Wro). De kosten worden vervolgens verhaald door de overheid via een voorschrift aan de omgevingsvergunning om een bouwwerk te bouwen, zie art. 6.17 lid 1 Wro.

h)  Stel, voor het gehele project van de tennisvereniging blijkt een omgevingsvergunning vereist op grond van art, 2.1 lid 1 sub a, sub i (i.v.m. art. 2.2aa lid 1 sub b Bor) art. 2.2 lid 1 sub e Wabo. Boer Piet wenst maximaal gebruik te maken van de mogelijkheden die de Wabo biedt om de voor zijn project vereiste omgevingsvergunning(en) in delen en gefaseerd aan te vragen.

Leg uit op welke wijze hij dat zou kunnen doen. (3 punten)

Het project ziet blijkbaar op het bouwen van een bouwwerk (art. 2.1 lid 1 sub a Wabo), het maken van een uitweg (art. 2.2 lid 1 sub e Wabo) en een toestemming in verband met een vereiste vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (art. 2.1 lid 1 sub i Wabo). De laatste toestemming kan ook los/apart worden aangevraagd. De beide andere toestemmingen zijn niet onlosmakelijk samenhangend, zodat artikel 2.7 Wabo er niet aan in de weg staat om deze beide apart aan te vragen als deelvergunningen. Gefaseerd aanvragen lijkt dan ook niet aan de orde.

In de gemeente Drenthina in de provincie Drenthe is jarenlang een afvalstortplaats in werking geweest. De stortplaats is enige jaren gesloten verklaard en is nu overdekt met een mooie grasmat. Er groeien ook enkele bomen. Ter plaatse van de ‘gesloten stortplaats’ gebeurt al jaren echt helemaal niets. De heer Cornelis is voorzitter van Modelvliegvereniging ‘De vlucht naar voren’ en meent met de gesloten stortplaats eindelijk een mooie locatie te hebben gevonden voor de activiteiten van de vereniging. De eigenaar van de grond wil die ook best verhuren aan de vereniging. Cornelis meldt zich bij het gemeentebestuur met zijn plan om op de voormalige stortplaats een paar bomen te kappen, een soort van kantine te bouwen en de leden van de vereniging de kans te bieden om dagelijks te vliegen met gemotoriseerde modelvliegtuigjes. Ambtenaar Ambers van de gemeente staat hem te woord en doet helaas niet erg toeschietelijk: ‘Wat u wilt is in strijd met het geldende bestemmingsplan! Bovendien blijkt klip en klaar uit de bepalingen in het Bor dat het college van gedeputeerde staten het bevoegd gezag is voor het verlenen van de noodzakelijke vergunning op grond van art. 2.1 lid 1 sub e Wabo!’. De heer Cornelis neemt u als student Omgevingsrecht in de arm om hem te adviseren.

a)  Het eerste verzoek voor een advies leidt Cornelis in met de volgende woorden: ‘Ik ben direct maar gaan kijken aan het einde van het Bor, maar bij de eerste 15 categorieën zag ik helemaal niets over modelvliegtuigjes. Leg mij nu eens uit of sprake is van een inrichting in de zin van de Wabo als een locatie wordt gebruikt om dagelijks te vliegen met gemotoriseerde modelvliegtuigen.’

Motiveer uw advies. (3 punten)

Art. 2.1 lid 1 onder e Wabo verbiedt het oprichten/wijzigen van een inrichting. Wanneer is sprake van een zo’n (vergunningplichtige) inrichting? De Wabo geeft een definitie in art. 1.1 lid 1 en verwijst daarin naar lid 3 van dezelfde bepaling. Lid 3 verwijst naar art. 1.1 lid 4 van de Wet milieubeheer, dat weer verwijst naar lid 3 van art. 1.1 Wm. Het in deze laatste bepalingen gehanteerde begrip inrichting wordt gedefinieerd in art. 1.1 lid 1 Wm: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Uitgelegd moet worden dat de modelvliegtuigclub daaraan zal voldoen. Daarnaast moet ingevolge lid 3 van art. 1.1 Wabo en lid 3 van art. 1.1 Wm de activiteit in een AMvB zijn aangewezen. Die AMvB is het Besluit omgevingsrecht (Bor). Art. 2.1 lid 2 Bor regelt dat vergunningplichtige inrichtingen, inrichtingen zijn die een gpbv-installatie hebben of vallen onder een categoriebeschrijving van Bijlage I onderdeel B en onderdeel C van het Bor. Indien in die Bijlage wordt gekeken, dan valt de inrichting in elk geval onder Onderdeel B onder 1 sub c. Er is dus sprake van een vergunningplichtige inrichting.

b)  Stel dat een vergunning is vereist als bedoeld in art. 2.1 lid 1 sub e Wabo.

Wie is bevoegd gezag indien de vergunning wordt aangevraagd voor de activiteiten op de locatie van de gesloten stortplaats? (2 punten)

Ingevolge art. 2.4 Wabo juncto artikel 3.4 Bor is GS het bevoegde gezag.

c)  Stel dat voor alle activiteiten van de vereniging (kappen, bouwen, afwijken van het bestemmingsplan, oprichten van een inrichting) een vergunning vereist is. Initiatiefnemer Cornelis wenst maximaal gebruik te maken van de mogelijkheden die de Wabo biedt om de voor zijn project vereiste omgevingsvergunning(en) in delen en gefaseerd aan te vragen.

Leg uit op welke wijze Cornelis dat zou kunnen doen. (3 punten)

Voor de activiteit ‘vellen van een houtopstand’ (art. 2.2 lid 1 onder g Wabo) geldt dat een aparte (deel)vergunning kan worden aangevraagd en verleend; daaraan staat art. 2.7 niet in de weg. Datzelfde geldt op grond van de tweede volzin van art. 2.7 lid 1 Wabo voor ‘gebruik van het gronden in strijd met het bestemmingsplan’ (2.1 lid 1 sub c). Voor de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’ (sub a) en ‘oprichten van een inrichting’ (sub e) zal artikel 2.7 Wabo er aan in de weg staan om deelvergunningen aan te vragen voor die activiteiten. Zodra er gebouwd wordt, kunnen we aannemen dat er een inrichting wordt opgericht en in strijd met het bestemmingsplan wordt gehandeld. Deze 2 activiteiten zijn derhalve onlosmakelijk met elkaar verbonden en fysiek niet te scheiden. Art. 2.5 Wabo maakt het in die situatie wel mogelijk om die activiteiten gefaseerd aan te vragen. In dat geval bestaat de omgevingsvergunning uit maximaal twee fase-beschikkingen, waarbij geldt dat de aanvrager mag kiezen wat er in fase één wordt beoordeeld en vervolgens de rest in fase twee wordt behandeld. De activiteiten mogen pas verricht worden als beide fasebeschikkingen in werking zijn getreden. Er zijn dus twee (fase)beschikkingen mogelijk voor die activiteiten (samen 1 deelvergunning) en twee (kappen en strijd met bestemmingsplan) deelvergunningen

d)  Net voordat Cornelis de aanvraag indient, komt hij met nog een adviesvraag bij u. Hij heeft gehoord dat de aanwezigheid van een beschermde diersoort in het projectgebied soms een heel project stil kan leggen.

Leg uit op welke wijze is geregeld dat een eventueel vereiste ontheffing voor het verstoren van een beschermde diersoort ‘meegenomen’ wordt bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning. (3 punten)

Op grond van art. 75d Ffw wordt de benodigde ontheffing aangehaakt bij de omgevingsvergunning doordat de minster een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) moet afgeven (art. 2.27 Wabo) en die omgevingsvergunning moet geweigerd worden indien die vvgb er niet is (art. 2.20a Wabo).

e) Stel dat Cornelis er namens de vereniging voor heeft gekozen om voor het gehele project één omgevingsvergunning aan te vragen. Buurtbewoner Zacherinus is belanghebbende en verzet zich in een zienswijze tegen de ontwerpvergunning die ter inzage is gelegd door het bevoegde gezag. Zacherinus voert aan dat hij geluidhinder verwacht. Toch wordt de vergunning verleend. Zacherinus vraagt u om hem bij te staan in de beroepsprocedure. U voert daar tegen het definitieve besluit aan dat de te kappen bomen beeldbepalend zijn en derhalve niet gekapt mogen worden, dat naast geluidhinder eveneens lichthinder is te verwachten en dat ten onrechte geen milieu- effectrapportage is gemaakt.

Wat dient de rechtbank te doen met deze beroepsgronden? (3 punten)

Op grond van (de jurisprudentie over) art. 6:13 Awb kan de belanghebbende nog wel gronden aanvoeren tegen het milieudeel van de omgevingsvergunning (lichthinder), maar niet meer tegen het kapdeel va de omgevingsvergunning omdat hij daarover ook geen zienswijze indiende. Ten aanzien van de MER wordt aangenomen dat dat niet bij een besluitonderdeel hoort en dus nog voor het eerst in beroep kan worden aangevoerd.

a)  In week 7 van het vak Omgevingsrecht was onder meer het Urgenda-vonnis aan de orde.

Leg uit welke rol art. 21 Grondwet heeft in die uitspraak van de Rechtbank Den Haag. (2 punten)

Artikel 21 Gw legt een zorgplicht op aan de Staat voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. De regering heeft een discretionaire taak bij de invulling daarvan. Uit het artikel kan niet een rechtsplicht van de Staat jegens Urgenda worden afgeleid. Het artikel verleent Urgenda dus geen rechten of aanspraken. Het het artikel kan wel meespelen bij de beantwoording van de vraag of de Staat jegens Urgenda zijn zorgplicht op basis van artikel 6:162 BW schendt en dus jegens Urgenda onrechtmatig handelt. Elementen dus: zorgplicht, geen rechten of aanspraken, wel behulpzaam ter invulling van onrechtmatigheidsbegrip.

b)  Leg uit op welke wijze verdragsrechtelijke bepalingen waaraan de Nederlandse Staat is gebonden, voor de conclusie van de Haagse Rechtbank in het Urgenda-vonnis een bijzondere rol speelden. (3 punten)

Er valt onderscheid te maken tussen twee soorten verdragsbepalingen; de bepalingen waarop burgers zich via artikel 93 Gw kunnen beroepen, omdat deze een ieder verbinden, en de bepalingen die uitsluitend verplichtingen voor de Staat jegens andere staten opleveren. Die bieden geen rechten aan Urgenda, maar volgens de rechtbank wordt een staat vermoed zijn volkenrechtelijke verplichtingen te willen nakomen. Daaruit volgt het beginsel dat een norm van nationaal recht – een wettelijk voorschrift of een ongeschreven rechtsnorm – niet mag worden uitgelegd of toegepast op een wijze waardoor de staat in kwestie een volkenrechtelijke verplichting schendt. Bij een begrip als de maatschappelijke zorgvuldigheid (ter invulling van artikel 6:162 BW) dient de Staat daarom rekening te houden met dergelijke volkenrechtelijke verplichtingen. Zo krijgen deze verplichtingen een “reflexwerking” in het nationale recht, aldus de Rechtbank. Elementen dus: soorten verdragsbepalingen; ieder verbindend en niet ieder verbindend; de niet ieder verbindende leveren geen rechtsplicht voor Staat op; Staat wordt echter geacht, verdragen te willen nakomen; norm van nationaal recht moet dus niet in strijd met verdragsrechtelijke bepalingen worden uitgelegd; leidt tot invulling van artikel 6:162 BW; en dus tot “reflexwerking”.

Een melkveehouderij wenst toestemming te krijgen voor het uitrijden van (drijf)mest op gronden in het Natura 2000-gebied Eilandspolder. Stel dat uit de passende beoordeling – ondanks de daarin opgenomen mitigatiemaatregelen – blijkt dat het uitrijden van (drijf)mest op die gronden significant negatieve gevolgen heeft voor de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, waaronder het beschermde habitattype veenmosrietlanden en de prioritaire soort noordse woelmuis. De melkveehouderij vraagt een natuurbeschermingswetvergunning aan.

Onder welke voorwaarden zou de aangevraagde vergunning verleend kunnen worden? (3 punten)

Uit de vraag blijkt dat uit de passende beoordeling op grond van artikel 19f Nbw volgt dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied zal aantasten. Een vergunning als bedoeld in artikel 19d Nbw kan in dat geval slechts worden verleend – omdat er een prioritair habitattype voorkomt – als voldaan is aan de eisen die worden opgesomd in art. 19g lid 3 Nbw: gedeputeerde staten kunnen bij ontstentenis van alternatieve oplossingen voor het project, een vergunning als bedoeld in artikel 19d Nbw voor het realiseren van het desbetreffende project, slechts verlenen op argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of voor het milieu wezenlijke gunstige effecten of, na advies van de Commissie, om andere dwingende redenen van groot openbaar belang. Wordt de vergunning alsnog toch verleend, en die kans is niet groot, dan dient de vergunning de initiatiefnemer wel op grond van art. 19h Nbw te verplichten de negatieve effecten te compenseren.

Leg uit op welke wijze is geregeld dat BBT-conclusies een belangrijke rol spelen bij de besluitvorming over het verlenen van een vergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht voor het oprichten van een inrichting. (2 punten)

Het bepalen van de beste beschikbare technieken voor een concrete vergunningplichtige inrichting is relevant omdat in art. 2.14 lid 1 sub c Wabo wordt bepaald dat het bevoegd gezag in ieder geval in acht neemt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken (BBT) moeten worden toegepast. BBT-conclusies zijn de conclusies van BBT Referentie Documenten (Brefs) die op EU-niveau door de Commissie worden goedgekeurd en weergeven welke technieken voor een bepaalde sector als beste beschikbare worden gezien. In de RIE is bepaald dat deze BBT-conclusies als de referentie moeten worden gebruikt voor het bepalen van BBT voor een specifieke inrichting. In art. 5.4 Bor is daarom bepaald dat bij het bepalen van wat moet gelden als BBT door het bevoegd gezag rekening wordt gehouden met de BBT-conclusies. ‘Rekening houden met’ wil zeggen dat daarvan enkel met een deugdelijke motivering van afgeweken kan worden om zwaarwegende redenen. Daarom spelen ze dus een belangrijke rol.

Onderneming A-cement wenst een nieuwe inrichting op te richten, waarin onder meer een installatie aanwezig zal zijn die is bestemd voor het vervaardigen van cement met een productiecapaciteit van maximaal 90.000 ton per jaar. De directeur van A-cement heeft 7 weken het vak Omgevingsrecht gevolgd en trekt op grond daarvan de volgende conclusie: ‘In de besluitvorming over deze inrichting is – gelet op de capaciteit voor het vervaardigen van cement – niet vereist om op een of andere manier te beoordelen of een milieueffectrapport moet worden opgesteld.’

a) Leg uit waarom de directeur ongelijk heeft. (3 punten)

Aangezien de stelling is dat er op geen enkele manier beoordeeld hoeft te worden of een milieueffectrapport moet worden opgesteld, lijkt het zinvol om te kijken wanneer dat in beginsel wel zou moeten. Art. 7.1 lid 1 en 4 juncto art. 7.17 of 7.19 Wm regelen dat bij AMvB (Besluit m.e.r.) gevallen worden aangewezen waarin het bevoegd gezag moet beoordelen of een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Art. 2 lid 2 Besluit m.e.r. maakt duidelijk dat in de Bijlage Onderdeel D die gevallen worden aangewezen. In Categorie D.30 wordt weliswaar gewag gemaakt van ‘een installatie bestemd voor het vervaardigen van cement’, maar wordt de drempelwaarde (in de tweede kolom) niet ‘gehaald’. Toch dient er vanwege de (interpretatie van het HvJEU van de) Europese richtlijn en daarna met name ook vanwege art. 2 lid 5 Besluit m.e.r. een (vormvrije) mer-beoordeling plaats te vinden. De drempelwaarden in Onderdeel D zijn indicatief (gemaakt) omdat anders niet wordt voldaan aan de Europese eisen.

b)  De directeur van A-cement verdedigt vervolgens de volgende stelling: ‘Voor het oprichten van de installatie is een door het college van Gedeputeerde Staten van de provincie op grond van art. 2.1 lid 1 sub e Wabo te verlenen omgevingsvergunning vereist.’

Is deze stelling juist? (3 punten)

De stelling is juist voor zover het gaat om de vergunningplicht, omdat sprake is van een ‘inrichting’ in de zin van de Wm waarvoor op grond van art. 1.1 lid 3 Wabo een vergunning vereist is (zie art. 2.1 lid 2 Bor en Categorie 11.4 Bor). Voor een dergelijke inrichting is echter – anders dan in de stelling wordt geponeerd – niet GS het bevoegde gezag (art. 2.4 Wabo juncto art. 3.1 lid 1 onder b Bor), omdat dat pas het geval is indien er meer dan 100.000 ton cement wordt vervaardigd (categorie 11.3 sub c onder 1 Bor).

c)  Het project van A-cement bestaat uit het vellen van een houtopstand (art. 2.2 lid 1 sub g Wabo), het bouwen van een bouwwerk (art. 2.1 lid 1 sub a Wabo), het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan (art. 2.1 lid 1 sub c Wabo) en het oprichten van een inrichting (art. 2.1 lid 1 sub e Wabo). De directeur van A-cement wenst maximaal gebruik te maken van de mogelijkheden die de Wabo biedt om de voor zijn project vereiste omgevingsvergunning(en) in delen en gefaseerd aan te vragen.

Leg uit op welke wijze A-cement dat zou kunnen doen. (3 punten)

De vergunning voor het vellen van een houtopstand in niet onlosmakelijk verbonden met de anders activiteiten en daarvoor kan dus een (deel)omgevingsvergunning aangevraagd worden (art. 2.7 Wabo). De andere activiteiten (strijd met bestemmingsplan, bouwen bouwwerk en oprichten inrichting) zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Art. 2.7 lid 1, tweede volzin, Wabo maakt het echter ook mogelijk om voorafgaand aan de andere activiteiten een (deel)omgevingsvergunning aan te vragen voor de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’. De overgebleven activiteiten moeten weliswaar in een vergunningaanvraag worden aangevraagd, maar kunnen wel op grond van art. 2.5 Wabo in maximaal 2 fasen gefaseerd worden aangevraagd. 3 vergunningen derhalve, waarvan er 1 gefaseerd kan worden verleend.

In een door Provinciale Staten van de provincie Groningen vastgestelde verordening is op dit moment in verband met de aardbevingen in het gebied door de gaswinning de volgende bepaling (art. 2.9.1) opgenomen:

‘Een bestemmingsplan dat betrekking heeft op het aardbevingsgebied bevat – voor zover binnen het plangebied karakteristieke gebouwen en gebouwen die op grond van hun ruimtelijk relevante kenmerken bijdragen aan de visuele belevingswaarde van het landschap gelegen zijn – regels die erop gericht zijn te voorkomen dat de karakteristiek en kenmerken van deze gebouwen door verbouw kunnen worden aangetast.’

a) Leg uit onder welke voorwaarden Provinciale Staten een dergelijke bepaling kunnen vaststellen en wat daarvan het belangrijkste juridische gevolg is. (3 punten)

Hier wordt door Provinciale Staten een voor de bestemmingsplanopsteller bindende regel voorgeschreven. Art. 4.1 lid 1 Wro geeft een dergelijke bevoegdheid om regels te stellen over o.a. de inhoud van een bestemmingsplan ‘indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken’. Indien de provincie het beschermen van karakteristieke gebouwen in beleidsstukken tot haar belang heeft gemaakt, zal al snel voldaan zijn aan die voorwaarde. Het belangrijkste juridische gevolg van het vaststellen van dit voorschrift, is dat op grond van art. 4.1 lid 2 Wro de gemeenteraad verplicht is om – zonder nadere aanwijzing in de verordening – in beginsel binnen een jaar een bestemmingsplan vast te stellen dat voldoet aan het voorschrift van de verordening.

b)  In dezelfde verordening is ook de volgende bepalingen (art. 2.9.2) opgenomen:

‘Het is verboden om een gebouw dat gelegen is binnen het aardbevingsgebied geheel of gedeeltelijk te slopen, tenzij het betreft […].’

Leg uit onder welke voorwaarden Provinciale Staten een dergelijke bepaling kunnen vaststellen en wat daarvan het belangrijkste juridische gevolg is. (3 punten)

Op grond van art. 4.1 lid 3 Wro kunnen, om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van het doel van de verordening zolang geen bestemmingsplan is vastgesteld dat voldoet aan de verordening, (algemene) regels worden gesteld die zijn gericht aan burgers/initiatiefnemers. Het belangrijkste juridische gevolg is dat vergunningaanvragen van burgers voor bouwen (art. 2.10 lid 1 sub c Wabo) en handelen in strijd met het bestemmingsplan (art. 2.12 lid 1 sub c Wabo) direct moeten worden getoetst aan die provinciale regel.

c)  Mede naar aanleiding van bovenstaande bepalingen in de provinciale verordening heeft de gemeenteraad van de gemeente Eemsmond op 13 oktober 2016 een zogenaamd voorbereidingsbesluit genomen.

Leg uit waarom het instrument voorbereidingsbesluit in het leven is geroepen en welke gevolgen een dergelijk besluit heeft. (3 punten)

Een voorbereidingsbesluit is een verklaring van de gemeenteraad dat een bestemmingsplan voor het betreffende gebied wordt voorbereid (art. 3.7 Wro). Met dit besluit wordt voorbereidingsbescherming beoogd, die inhoudt dat bouwvergunningaanvragen die passen binnen het van kracht zijnde bestemmingsplan toch nog niet worden verleend, maar worden aangehouden totdat de voorbereidingsbescherming eindigt (bv doordat een nieuw bestemmingsplan van kracht is geworden).Met een voorbereidingsbesluit kunnen dus bouwplannen die weliswaar in het geldende bestemmingsplan passen, maar niet in het nieuwe bestemmingsplan, door de gemeenteraad voorkomen worden. Zie art. 3.7 Wro. De aanhoudingsplicht volgt uit art. 3.3 Wabo.

d)  Stel dat de gemeenteraad van de gemeente Eemsmond een nieuw bestemmingsplan vaststelt waarin bepalingen over ‘karakteristieke gebouwen’ zijn opgenomen die het eenvoudiger maken om een sloopvergunning te verlenen voor dergelijke gebouwen als die beschadigd zijn door de aardbevingen. Dat staat haaks op het beleid van de provincie.

Op welke wijze en onder welke voorwaarden kunnen Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen voorkomen dat dit bestemmingsplan in werking treedt of onherroepelijk wordt? (3 punten)

GS kunnen tegen het vastgestelde, bekendgemaakte bestemmingsplan in beroep komen bij de bestuursrechter en daar aanvoeren dat het in strijd is met hogere algemene regels. Daarvoor is in beginsel vereist dat een zienswijze wordt ingediend door GS tegen het ontwerp bestemmingsplan (art. 6:13 Awb); op die manier kan voorkomen worden dat het plan onherroepelijk wordt. GS kunnen echter ook een zogenaamde reactie aanwijzing geven in de zin van art. 3.8 lid 6 juncto art. 4.2 Wro. Ook dan is in beginsel vereist dat een zienswijze wordt ingediend tegen het ontwerp en tevens dat die zienswijze niet (geheel) is overgenomen. Tevens moeten provinciale belangen dat met het oog op ruimtelijke ordening noodzakelijk maken (art. 4.2 lid 1 Wro) en moet worden gemotiveerd waarom hetzelfde niet bereikt kon worden met andere aan GS toekomende bevoegdheden (art. 3.8 lid 6 Wro).

Welke betekenis heeft het vaststellen van een grenswaarde en van een richtwaarde in een relevante milieukwaliteitseis voor het verlenen van een vergunning in de zin van art. 2.1 lid 1 sub e Wabo? (3 punten)

Het vaststellen van een grenswaarde (waarde voor de kwaliteit die op het in de maatregel aangegeven tijdstip ten minste moet zijn bereikt, en die, waar zij aanwezig is, ten minste moet worden in stand gehouden) en/of een richtwaarde (waarde voor de kwaliteit die op het in de maatregel aangegeven tijdstip zoveel mogelijk moet zijn bereikt, en die, waar zij aanwezig is, zoveel mogelijk moet worden in stand gehouden) op grond van titel 5.1 Wm (even de specifieke bepalingen noemen!) heeft gevolgen voor het bevoegd gezag dat een omgevingsvergunning milieu (art. 2.1 lid 1 sub e Wabo) moet verlenen. Indien een grenswaarde is bepaald zal deze waarde in acht moeten worden genomen bij het verlenen van de vergunning o.g.v. art. 2.14 lid 1 sub c Wabo, zodat van die waarde niet kan worden afgeweken. Is een richtwaarde gesteld dan zal met deze waarde bij de vergunningverlening rekening moeten worden gehouden o.g.v. art. 2.14 lid sub b Wabo, zodat van die waarde enkel goed gemotiveerd vanwege zwaarwegende redenen mag worden afgeweken. De grenswaarde is dus dwingender dan de richtwaarde.

a)  De introductie van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in 2010 en de toekomstige inwerkingtreding van de Omgevingswet in 2019 zijn uitdrukking van de samenhang die bestaat tussen de verschillende rechtsgebieden die onderdeel uitmaken van het omgevingsrecht.

Leg uit welke samenhang hier bedoeld wordt. (3 punten)

De samenhang tussen de verschillende deelterreinen van het omgevingsrecht kan in elk geval worden gezien als het gaat om de verschillende activiteiten en gebieden waarvoor het omgevingsrecht vanuit verschillende sectoren normen stelt. Ook bestaan belangrijke overeenkomsten tussen de instrumenten die de overheid ten dienste staan om die activiteiten en gebieden te normeren. Tot slot bestaat ‘samenhang’ als het gaat om het bevoegde gezag dat verantwoordelijk is voor de normstelling en handhaving van verschillende terreinen van het omgevingsrecht.

b)  De regels die kunnen en moeten worden opgenomen in het gemeentelijke omgevingsplan op grond van de nieuwe Omgevingswet hebben op ten minste twee manieren een bredere reikwijdte dan de regels die ingevolge de Wro kunnen worden opgenomen in het bestemmingsplan.

Welke twee manieren? (3 punten)

Een omgevingsplan is een integraal geheel aan regels dat alle aspecten van de fysieke leefomgeving omvat. In het omgevingsplan worden bestemmingsplannen én de omgevingsrechtelijke delen van andere verordeningen logisch en samenhangend gebundeld. Er zijn verscheidene verschillen met de huidige rechtsfiguur (het bestemmingsplan): van groot belang is dat het plan meer zal omvatten dan de regels over bouwen en gebruiken uit het bestemmingsplan en dus meer een echte verordening zal zijn door de toevoeging van bv. de kapverordening. Een tweede belangrijk verschil is de inherente bredere reikwijdte: niet meer de goede ruimtelijke ordening uit de Wro als maatstaf voor de op te nemen regels, maar de fysieke leefomgeving van de Omgevingswet (dat veel breder is), vormt het onderwerp van de rechtsfiguur.